来源：金狮贵宾会体育器材 发布时间：2025-10-28 07:42:28

    

　　金狮贵宾会官网appღ★！金狮贵宾会金狮贵宾会宾至如归显网址jsღ★，贵宾会ღ★，金狮贵宾会主页ღ★，金狮贵宾会优惠大厅ღ★，本文论述了《村民委员会组织法》中罢免制度的理论基础和实践意义ღ★，描述了罢免制度运作的现状ღ★，进而分析了罢免制度的症结所在金狮贵宾会官网appღ★，着重分析了罢免制度中的程序缺陷ღ★。通过对各省级村委会选举地方性法规的比较研究ღ★、来信来访中村委会罢选案例的实证分析ღ★、学术界罢免程序研究成果的学理探讨和部分地方罢免程序创新的制度借鉴ღ★，归纳出罢免程序三个阶段十二个争议较大的问题ღ★，提出了完善罢免制度的立法建议ღ★，希望在《村民委员会组织法》修订过程中能够完善罢免制度ღ★，保护村民的罢免权ღ★，加强对村委会的监督ღ★，确保村民自治和社会主义新农村建设的顺利进行ღ★。

　　文革结束后ღ★，中国的农村进行了两项改革ღ★：一是逐步建立以家庭联产承包制为主的统分结合的双层经营体制ღ★，二是废除政社合一体制ღ★，将原来的人民公社改为乡级人民政府ღ★，原来的生产大队改为村民委员会ღ★，原来的生产队改为村民小组ღ★，逐步建立了村民自治制度ღ★。村民委员会应是村民利益的代表人ღ★，以维护和促进全体村民的利益为己任ღ★，使全体村民的利益最大化ღ★。

　　如果村民的罢免权得不到保障ღ★，村民自治体系就很难建立起完善的权力监督制约机制ღ★，一方面容易引发矛盾ღ★，导致大规模上访或群体性事件ღ★，影响本村的经济发展和社会安定ღ★；另一方面村民在今后的选举中就不会有良好的预期,便会缺少对选举的投入和兴趣,从而影响到选举的质量ღ★，在民主选举ღ★、民主决策ღ★、民主管理ღ★、民主监督这四个环节中形成恶性循环,势必影响社会主义新农村建设ღ★。换句话说ღ★，罢免权是村民对村委会监督ღ★、制约的体现,不但可以保证村民通过合法渠道纠正可能出现的问题,减少农民的非制度参与,维护社会的稳定ღ★；另外,罢免权作为一种强制性权力,可以对当选者的行为取向与行为方式产生强有力的影响,迫使其自我约束权力,对全体村民负责,进而提高村民自治的水平和质量ღ★。

　　1998年前ღ★，部分地区也曾有过村民罢免村官的举措ღ★，但罢免问题并不为实务界和理论界所重视ღ★，《村民委员会组织法（试行）》也缺乏有关“罢免”的规定ღ★，从而影响到村民自治中罢免制度的法制化和规范化ღ★。1998年ღ★，《村民委员会组织法》正式颁布ღ★，罢免制度被写进法律条文ღ★，这是一个历史性的进步ღ★，将村委会选举和村民自治推进到一个新的阶段ღ★。从此ღ★，罢免制度有了明确的法律依据--《村民委员会组织法》第十六条ღ★。尽管只有百余字的规定ღ★，但对提请罢免的人数比例ღ★、罢免的理由ღ★、被罢免者的申辩权ღ★、主持罢免的机构ღ★、罢免的程序和原则等问题ღ★，都作出了规定ღ★，从而为各省ღ★、直辖市ღ★、自治区制定“《村民委员会组织法》实施办法”和“村民委员会选举办法”ღ★，完善罢免制度提供了依据和参考ღ★。

　　1998  年11  月13  日,浙江省瑞安市潘岱乡白莲村500  村民向有关方面提出了“弹劾”村主任的决议,1999  年4  月9  日,该村依法投票罢免了村主任何光寿,在全国首开罢免不称职村干部的先河ღ★。此后ღ★，随着农村基层民主的推进,广大村民对依法自治提出了更高的要求,要求罢免一些不称职的村委会成员的诉求显得日趋强烈,村民依法罢免村委干部的事例也频频见诸各种报刊ღ★。据不完全统计ღ★，“仅1999年就有100多个村的村民ღ★，通过投票将以前看好的“村官”拉下了马ღ★。到2000年ღ★，这一现象有增无减”ღ★。

　　ღ★，尽管各省ღ★、直辖市ღ★、自治区根据《村民委员会组织法》ღ★，立足于本行政区村民自治的实践ღ★，不断细化ღ★、创新了罢免制度ღ★，但制度设计和政策把握不尽一致ღ★，部分地区的制度创新缺少上位法依据甚至明显违反上位法ღ★。

　　ღ★，罢免制度的运作也是困难重重ღ★，一方面是“乱罢免”ღ★，很多受到村民拥护ღ★、但“不大听话”的“村官”未经罢免程序ღ★，就被乡镇政府“就地免职”ღ★；另一方面是“难罢免”ღ★，由于各种因素的干扰ღ★，罢免程序难以启动ღ★，很多失去村民信任的“村官”难以下台炫舞答题每日更新ღ★。

　　ღ★，近年来村民自治的研究不断升温ღ★，修改《村民委员会组织法》的呼声也日渐高涨ღ★，但对村委会成员“怎么上”研究得多ღ★，对“如何下”研究得少ღ★；关于罢免程序的理论研究和实证分析不如选举程序充分ღ★、深入ღ★。

　　“乱罢免”和“难罢免”是罢免制度症结的集中体现ღ★。虽然村民自治不断深化ღ★，村民的民主意识不断增强ღ★，但这两种现象不仅没有消解ღ★，反而有愈演愈烈的趋势ღ★。症结在于ღ★：

　　尽管《村民委员会组织法》对村委会成员的罢免作了规定,但是缺乏可操作性ღ★。一是主体对象不明ღ★。罢免要求向谁提出？罢免理由由谁审核？罢免程序由谁启动？二是程序存在漏洞ღ★。《村民委员会组织法》规定罢免申请只能向村委会提出,形成了村委会自己组织开会,罢免自己的格局,导致罢免活动没有时间ღ★、期限等程序控制的手段ღ★，缺乏一种内在的推动力,缺少一个客观ღ★、公正的仲裁环节,不符合民主分权与制衡的原则ღ★。三是过程过于简化ღ★。尽管“罢免”并非常态ღ★，但罢免程序与选举程序一样ღ★，都是保障村民选举权ღ★，实现村民自治的关键ღ★。但目前《村民委员会组织法》以及各省（市ღ★、区）的“村民委员会选举办法”的有关规定却没有细化罢免程序ღ★。

　　我国村民自治的发展ღ★，很大程度上是在乡镇党委和政府的推动下展开的ღ★；乡镇党委和政府在基层民主制度建设过程中发挥主导作用ღ★，自有其有效作用ღ★，但却容易产生自上而下ღ★、行政命令ღ★、包办代替等缺陷ღ★，以致侵害村民自治权ღ★。罢免成功的案例看ღ★，大都是由乡镇主持村民大会表决的ღ★，最终结果也要由乡镇认可ღ★。如果乡镇不点头ღ★，罢免程序是很难启动的ღ★。不仅如此ღ★，很多乡镇政府还知法犯法ღ★，不当介入村委会的罢免程序ღ★，甚至往往村民并没有提出罢免要求,就以“清编整顿”ღ★、“减轻负担”ღ★、“违法纪律”等为由ღ★，越俎代庖,一纸通知便轻轻松松拿掉了村委千部的“官帽”ღ★。

　　在宗族意识较浓的村庄ღ★，村委会主任往往成为各宗族争夺角逐的焦点ღ★，尤其在一些宗族势力势均力敌的村庄ღ★，任何姓氏的当选都不可避免地面临其他姓氏的激烈反对ღ★。一些宗族势力为了挽回本宗族在选举中的失利ღ★，往往利用罢免制度ღ★，积极推动罢免其他姓氏的村委会成员ღ★，从而确保本宗族的候选人能够通过补选程序当选ღ★，既满足宗族成员的虚荣心理ღ★，也为通过公共权力谋取宗族利益铺平了道路ღ★。

　　农村实行家庭联产承包责任制后,农村的权力和利益日趋分化,农民大多处于高度的分散状态ღ★。同时,现阶段农民流动导致村落社区内的“能人”ღ★、“精英”大量外流ღ★。村民处于弱势地位ღ★，十分不利于罢免权的行使ღ★。目前绝大多数村民在政治参与方面表现出“积极参与意向与不甚积极的参与行动”这对矛盾的统一ღ★。他们对那些胡作非为的村干部十分反感,非常想将其赶下台,但又由于传统政治文化的影响和现实利益机制的驱使--担心“枪打出头鸟”,被人报复,自己的利益受损--不愿站出来提出罢免村干部ღ★。

　　通过对各省级村委会选举地方性法规进行比较研究ღ★，分析近年来来信来访中罢免村委会的案例等ღ★，可以归纳出罢免程序三个阶段十二个争议较大的问题ღ★。本文在分析这些问题的基础上ღ★，提出相应的对策和立法建议ღ★。

　　《村民委员会组织法》第十六条的规定ღ★，罢免主体应当是单一的ღ★，即只有1/5以上有选举权的村民联名ღ★，才能要求罢免村委会成员ღ★。但在实践中ღ★，罢免主体却是多元的ღ★。在31个省级村委会选举地方性法规中ღ★，有30个规定了罢免条款ღ★。其中江西ღ★、广西两省（区）的规定突破了《村委会组织法》ღ★，提出罢免要求的既可以是本村1/5有选举权的村民联名炫舞答题每日更新ღ★，也可以是1/2以上的村民代表会议成员联名ღ★。北京ღ★、天津ღ★、黑龙江ღ★、上海ღ★、安徽ღ★、江西ღ★、广东ღ★、海南ღ★、新疆九省（自治区ღ★、直辖市）赋予了乡镇提出罢免要求和罢免建议的权力ღ★，将乡镇政府视为罢免主体ღ★。尽管这些“扩充”解决了实践中的诸多难题ღ★，但缺乏上位法依据ღ★，从村民自治的理念上也是讲不通的ღ★。笔者认为ღ★，选举与罢选属于村民自治范围内的事项ღ★，如果没有法律依据ღ★，乡镇政府的参与只能限于“指导ღ★、支持和帮助”ღ★，不能随意介入ღ★，更不能成为罢免的主体ღ★，否则将破坏村民自治的基本原则ღ★；同时ღ★，村委会成员是由村民选举产生的ღ★，“谁选举谁罢免”ღ★，其罢免也应由村民进行ღ★，如果允许1/2以上的村民代表会议成员联名提出罢免要求ღ★，无疑限制了村民罢免权利的处分ღ★。罢免主体只能是一定比例的村民联名ღ★。

　　提出罢免要求的村民比例ღ★，是《村民委员会组织法》起草过程中争议较多的问题ღ★。提出罢免案的村民联名数量不能太少,人数太少容易受到家族ღ★、宗族势力的干扰ღ★。特别是一些家族势力集中的村落,很容易出现今天你联名罢免我,明天我联名罢免你的情况,影响村委会成员的工作积极性,不利于农村的稳定ღ★。村民联名数量也不宜太多,太多则不易联名,对不称职的村委会干部不能形成有效监督ღ★。

　　经过七年的实践ღ★，我们发现当初确定的这一比例也存在不合理之处ღ★：由于种种原因ღ★，很多村民委员会成员不是以绝对多数当选ღ★，而是以微弱多数当选ღ★，五分之一以上村民联名提出罢免要求的事很容易发生ღ★。一届村民委员会任期只有三年ღ★，动辄提出罢免ღ★，不利于村级建设ღ★；而且容易发生反罢免ღ★，即被罢免的原村民委员会成员ღ★，又领头要求罢免现任村民委员会成员ღ★。因此笔者认为ღ★，《村民委员会组织法》修订应当适当提高提出罢免要求的村民比例ღ★，规定“本村五分之二以上有选举权的村民联名ღ★，可以要求罢免村民委员会成员”ღ★，既保证村民充分行使民主权利ღ★，又保证村级组织的稳定ღ★。

　　依法罢免不称职的村委会成员ღ★，是维护广大村民利益ღ★，对村委会成员进行监督的有效途径ღ★。但在具体执行过程中ღ★，由于宗派或家族等因素的影响ღ★，有一部分人出于对本宗派或本家族利益的考虑ღ★，在村委会选举后很短的时间内就提出罢免的要求ღ★，或者在第一次罢免失败后ღ★，又以相同ღ★、相近或其他理由对某村委会成员再次提出罢免ღ★。村委会上任时间较短ღ★，工作尚未见成效ღ★；第一次罢免不成功ღ★，说明被罢免对象还有一定的群众基础ღ★，多数村民对其还是信任的ღ★；此时提出罢免要求ღ★，势必影响村委会工作的顺利进行ღ★，影响到农民生产生活的顺利进行ღ★，影响到农村基层的安定稳定ღ★。在这两种情况下ღ★，如果接受罢免要求ღ★，势必造成人力ღ★、财力的浪费ღ★；如果不启动罢免程序ღ★，则又于法无据ღ★，无法向提出者交待ღ★。民政部在答复福建三明市梅列区范铭添等多名村委会主任联名来信时认为ღ★，“只要罢免程序合法ღ★，罢免要求未通过的ღ★，在一定时间内不能再次提出罢免ღ★。对于罢免程序不合法的ღ★，乡镇人民政府或上级民政部门应及时予以调查处理ღ★，并指导村民依法重新组织罢免ღ★。”  《福建省村民委员会选举办法》明确规定ღ★，“第一次罢免无效的ღ★，一年内以同样理由对同一对象再次提出罢免要求的ღ★，不予采纳ღ★。”大连市民政局制定的《村民罢免村民委员会成员暂行办法》也规定“提出罢免村民委员会成员应在新当选的村干部上任工作一年之后”ღ★，“罢免没有通过的ღ★，全体村民应积极支持其工作ღ★，任期内没有重大问题ღ★，不得再次提出罢免要求”ღ★。因此ღ★，笔者认为在修订《村民委员会组织法》时ღ★，应当根据民政部答复的精神ღ★，借鉴部分地方的实践经验ღ★，对提出罢免要求的时间和次数作出统一ღ★、明确的规定ღ★。建议《村民委员会组织法》增加两条规定ღ★：“提出罢免村民委员会成员应在新当选的村委会上任工作一年以后ღ★。”  “罢免没有通过的ღ★，全体村民应积极支持村委会工作ღ★，没有新的事实和理由ღ★，一年内不得再次提出罢免要求ღ★。”

　　村民委员会是由村民选举产生的ღ★，其权力来自于村民的委托ღ★，建立在村民对其人品ღ★、能力ღ★、素质等诸多因素信任的基础之上的金狮贵宾会官网appღ★。从理论上讲ღ★，只要村民对自己的“委托人”失去信任ღ★，就可以提出罢免要求ღ★，不需要罢免理由ღ★。《村民委员会组织法》之所以规定“罢免要求应当提出罢免理由”ღ★，是为了避免在村民自治尚不成熟的阶段出现“频繁罢免”的现象金狮贵宾会官网appღ★，防止“民主过程中的多数人暴力”和“罢选过程中的从众心理”ღ★，促使村民认真考虑ღ★、理性选择ღ★。但是ღ★，《村民委员会组织法》并没有明确什么是罢免理由ღ★，也没有确定罢免理由由谁审查ღ★，所以很多地方性选举法规进行了补充ღ★，列举了罢免理由ღ★，并规定罢免理由由乡镇政府或民政部门调查核实ღ★，只有经乡镇政府或民政部门认可ღ★，才能提出罢免要求ღ★。事实上ღ★，“家家有本难念的经”ღ★，由于历史和现实的诸多原因ღ★，各个村庄都有不同的村情ღ★，每个村民都有不同的利益诉求炫舞答题每日更新ღ★，最清楚本村村情和利益诉求的必定是各村的村民ღ★，更何况“清官难断家务事”ღ★，对于没有执法权的乡镇政府ღ★，是否能够作出使所有村民信服的调查报告ღ★，还要打上问号ღ★。笔者认为ღ★，罢免村民委员会成员ღ★，并不是对被罢免村民委员会成员的处分ღ★，罢免理由是否成立不影响罢免案的成立ღ★。罢免案成立的唯一条件是“须经有选举权的村民过半数通过”ღ★，地方性选举法规中的这些“补充”规定并不符合《村民委员会组织法》的立法精神ღ★。罢免理由属于村民自治的范畴ღ★，为了防止罢免权被滥用ღ★，乡镇政府或民政部门可以对罢免理由进行调查核实ღ★，但是仅限于形式审查炫舞答题每日更新ღ★，只要要求罢免的人数达到法定人数并且有罢免理由ღ★，就可以启动罢免程序ღ★；乡镇政府或民政部门如果认为罢免理由不成立ღ★，只能建议村民撤回罢免要求ღ★，如果建议没有被接受ღ★，其已经进行的调查核实ღ★，可以在召开村民会议罢免村委会时供村民参考ღ★。因此ღ★，罢免理由不应在国家立法和地方立法中进行明确ღ★，但是乡镇政府和民政部门可以指导ღ★、支持和帮助各个村民委员会根据本村的历史和现实情况ღ★，在村规民约中规定符合本村实际的罢免理由ღ★。

　　目前,已有北京ღ★、上海ღ★、天津ღ★、新疆ღ★、海南ღ★、广东六个省（市ღ★、区）规定在特定情形下,乡镇政府有罢免建议权ღ★。乡镇政府是否有罢免的建议权,这是一个极富有争议的话题ღ★。对此规定,有两种对立的观点ღ★。否定者认为:在村民自治中,乡镇政府随意撤换ღ★、罢免村干部的情况已屡见不鲜,如果通过立法确认乡镇政府的罢免建议权,无疑将某些乡镇政府的违法干预合法化,因此不可取ღ★。乡镇政府是否有罢免的建议权,这是一个极富有争议的话题ღ★。赞成者认为,在我国农民缺乏民主习惯ღ★、民主训练ღ★、民主热情的情况下,具备特定情形,村民也没有热情提出罢免动议ღ★。如村委会带头违法ღ★，不缴各种应缴税费,与村民的利益却是一致的,村民不会主动提出罢免案ღ★。此时,乡镇政府对村民自治不能完全撒手不管,应有罢免建议权ღ★。这些制度创新尽管解决了罢免实践中的一些难题ღ★，但却突破了上位法的规定ღ★，而且过度介入村委会选举和罢免ღ★，不利于实现村民依法自治ღ★。

　　笔者在前面提出ღ★，选举和罢免属于村民自治的范畴ღ★，因此罢免的主体只能是一定比例的村民联名ღ★，乡镇政府只能对罢免进行“指导ღ★、支持和帮助”ღ★，不能干涉依法属于村民的罢免权ღ★，没有罢免的建议权ღ★。很多同志可能仍然会有这样的疑问ღ★，如果不赋予乡镇政府罢免的建议权ღ★，对于明显违法违纪ღ★，但是村民又没有提出罢免要求的村委会成员ღ★，应当如何处理？国家保障村民依法自治ღ★，是否意味着彻底“撂担子”ღ★，对村委会放任自由？答案当然是否定的ღ★。笔者认为炫舞答题每日更新ღ★，对于需要乡镇政府提出罢免建议的情形ღ★，一般都比较严重ღ★，因此ღ★，可以在《村民委员会组织法》中设置“职务自行终止”程序作为罢免的前置程序ღ★，并且明确规定“职务自行终止”的法定情形ღ★：（1）严重违反法律ღ★、法规和国家政策ღ★；（2）被追究刑事责任ღ★；（3）受到撤销党内职务以上党纪处分ღ★；（4）玩忽职守ღ★、严重失职ღ★；（5）连续一段时间无正当理由不承担村委会工作ღ★，不履行职责ღ★，给国家ღ★、集体造成重大损失（目前广东规定两个月ღ★，新疆规定三个月ღ★，上海和天津规定六个月ღ★。笔者认为ღ★，两个月时间太短ღ★，不符合村委会运作的实践ღ★；一届任期为三年,六个月不参加村委会工作后才提起罢免建议,时间太长,不利于村民委员会的工作ღ★；规定三个月较为适宜ღ★。）取消乡镇的罢免建议权ღ★，转化为罢免的前置程序“职务自行终止”ღ★，既避免了乡镇对村民自治的不当干涉ღ★，也符合实践的需要ღ★，防止了罢免程序被滥用ღ★，节约选举资源ღ★，维护农村稳定ღ★。

　　罢免程序由谁启动才比较合适呢?从《村民委员会组织法》的有关规定来看,罢免要求应当交给村委会,村委会先对村民的罢免要求进行法定人数上的审查,然后决定是否启动罢免程序ღ★。然而,在现实生活中,由于村委会的主任和副主任手中握有公共权力,当他们成为罢免对象时,往往就会利用职权拒绝召开村民会议,导致罢免程序无法启动,造成村民所享有的罢免权落空ღ★。这种现象在现实生活中屡见不鲜ღ★。各地普遍反映ღ★，由村委会成员主持罢免村委会成员的活动ღ★，不便操作ღ★，尤其在全体村委会成员均被提出罢免的情况下ღ★，罢免程序无法启动ღ★。笔者认为ღ★，不同情况应当采用不同的方式,不能简单地规定交给村委会,这不利于事情的解决ღ★。当村民要求罢免的对象是村委会成员时,可把罢免要求和罢免理由交给村委会主任,由村委会负责召开罢免会议;当村民要求罢免的对象是村委会主任或者副主任时,罢免要求和罢免理由应当交给乡镇政府有关部门,由乡镇政府有关部门负责对提出罢免要求的村民进行法定人数上的审查和罢免理由的形式审查ღ★。

　　法院在处理民事纠纷时ღ★，一般都要实现进行调解ღ★，只有调解不成ღ★，才进入诉讼程序ღ★。为什么呢？因为任何程序的运作ღ★，都意味着较高的成本ღ★，罢选也是一样ღ★。因此ღ★，在现行的制度框架下ღ★，我们需要进一步研究罢选的前置程序ღ★，只要能够通过前置程序解决问题ღ★，一般尽量不进入罢免程序ღ★，既节约选举成本ღ★，也维护农村稳定ღ★。在制度设计中增加“职务自行终止”的前置程序ღ★，就是其中的一种ღ★。笔者认为ღ★，除此之外ღ★，撤销罢免要求的情形也应该在立法中予以明确ღ★，尽量通过前置程序化解纠纷ღ★，降低程序的运作成本ღ★。《大连市村民罢免村民委员会成员暂行办法》在这方面已有先例ღ★。建议在《村民委员会组织法》中增加规定ღ★：“发生如下三种情形时ღ★，撤销罢免要求ღ★，终结罢免程序ღ★：（1）经调查核实ღ★，联名人数未达到全村有选举权村民总数五分之一以上的ღ★；（2）罢免会议没召开之前ღ★，被罢免的村民委员会被村民们所谅解ღ★，不需要进行罢免表决ღ★；（3）本人提出辞职ღ★。”

　　村民行使罢免权,需要通过一系列的步骤来完成,这一系列的步骤就构成了罢免程序ღ★。在每一个步骤中,都需要有时间的限制,用来保证罢免程序得以顺利进行ღ★。否则,就有可能造成罢免案被长期搁置的现象ღ★，这既不符合《村民委员会组织法》的立法精神,又容易激化村民与村委会之间的矛盾,打乱了村民的工作和生活秩序,不利于村委会开展工作ღ★。

　　为了使村民的罢免权得到真正的实现,应当对罢免权的运作过程作出时间的限制ღ★。目前大多数省级地方性选举法规对罢免案成立后ღ★，村委会召开村民会议的时间作出了限制性规定ღ★：（1）规定30日内召开村民会议的有ღ★：北京ღ★、天津ღ★、河北金狮贵宾会官网appღ★、山西炫舞答题每日更新ღ★、辽宁ღ★、吉林ღ★、黑龙江ღ★、上海ღ★、浙江ღ★、安徽ღ★、福建ღ★、江西ღ★、山东ღ★、河南金狮贵宾会官网appღ★、湖北ღ★、广东ღ★、广西ღ★、海南ღ★、重庆ღ★、贵州ღ★、云南ღ★、宁夏ღ★、新疆23个省（区ღ★、市）ღ★；（2）规定2个月内召开村民会议的有ღ★：江苏ღ★、湖南2个省ღ★；（3）规定3个月内召开村民会议的有ღ★：四川ღ★、内蒙古2个省（区）ღ★。（4）未规定时间的ღ★，有青海1省ღ★；（5）另外ღ★，西藏ღ★、陕西两省（区）规定ღ★：罢免案除向村委会提出外ღ★，还可以向乡镇人民政府提出ღ★，村委会或乡镇政府应在30日内召开村民会议ღ★。

　　当事人不得当法官ღ★、运动员不能当裁判员是基本的程序法原理ღ★。民事诉讼法ღ★、行政诉讼法ღ★、刑事诉讼法三大程序法中都规定严格的回避制度,以保证程序的正义,进而保证实体正义ღ★。但村组法第16  条却规定,对村民提出罢免村委会成员的动议,“村民委员会应当及时召开村民会议,投票表决罢免要求ღ★。”这条规定是村组法最明显的一个漏洞ღ★。在实践中ღ★，如果仅仅对村委会中一至两名成员提出罢免要求ღ★，由村委会召集村民会议还能正常进行ღ★，但如果对村委会主任ღ★、副主任或村委会全体成员提出罢免要求ღ★，村委会在这种情况下不可能主动召集村民开会来罢免自己ღ★，甚至动用各种手段阻挠甚至拒绝罢免程序,导致罢免程序久拖不决ღ★。

　　村委会不召开村民会议怎么办？各省级地方性选举法规对此作出了不同的规定ღ★：（1）由乡镇政府召集村民会议的ღ★，有北京ღ★、天津ღ★、河北ღ★、山西ღ★、内蒙古ღ★、吉林ღ★、黑龙江ღ★、上海ღ★、浙江金狮贵宾会官网appღ★、福建ღ★、山东ღ★、河南ღ★、湖北ღ★、海南ღ★、重庆ღ★、贵州ღ★、云南ღ★、宁夏ღ★、新疆19个省（区ღ★、市）ღ★；（2）由乡镇政府督促召开的ღ★，有辽宁ღ★、安徽ღ★、江西ღ★、湖南4省ღ★；（3）未规定的有陕西ღ★、四川ღ★、青海ღ★、江苏ღ★、广东ღ★、广西ღ★、西藏7省（区）金狮贵宾会官网appღ★。在罢选实践中ღ★，村民也摸索出了应对村民委员会拒绝召开村民大会的办法ღ★。在浙江省水心村罢免村官的案例中,不是乡政府组织的罢免会议,而是先张贴告示,由9  位村民牵头召开村民大会,再民主推选村民大会召集人ღ★。最终主持罢免大会的是村民投票选举产生的“正式召集人”而非村民委员会,《法制日报》称“这在全国也是首例ღ★。”这些“变通”的做法ღ★，在一定程度上符合了实践的需要ღ★，但却不符合《村民委员会组织法》的规定ღ★，在具体实施中也存在不少的争议ღ★。

　　由乡镇政府代替群众性自治组织ღ★，主动召集ღ★、督促召开村民会议ღ★，尽管比较容易操作ღ★，但是仍然超出了“指导ღ★、支持和帮助”的限度ღ★，不符合村民自治的原则ღ★。而村民投票选举产生的“召集人”ღ★，一般都是提出罢免要求的村民ღ★；由罢免的提出者主持村民罢免会议ღ★，既不规范ღ★，也不符合中立性的原则ღ★，不利于被罢免人权益的保障ღ★。笔者认为ღ★，《村民委员会组织法》应当明确村民委员会原则上应为村民会议的召集人ღ★，如果村民委员会在一定期限不履行召集人的职责ღ★，村民可以联名申请乡镇政府召集村民会议ღ★，推选出中立性的罢免委员会ღ★，由罢免委员会主持村民会议进行罢免表决ღ★。

　　2ღ★、罢免程序是否应该简单化ღ★，罢免会议是否成立罢免委员会ღ★，委托投票与流动票箱是否适用于罢选程序

　　罢免程序是村委会选举的特殊程序ღ★，既是正常选举程序的延伸ღ★，也是一项完整的选举工作的重要内容ღ★。罢免工作虽然涉及面小ღ★，但影响较大ღ★，是保证村民实现完整选举权利的重要环节ღ★，必须规范程序ღ★，严密组织ღ★，维护法律的严肃性和连续性ღ★。因此ღ★，我们不能重“选举程序”ღ★，轻“罢选程序”ღ★，将罢免程序简单化ღ★，走过场ღ★。是否成立罢免委员会ღ★，委托投票与流动票箱是否适用于罢选程序ღ★，就是实践中比较突出的两个问题ღ★。

　　“在制订村委会组织法的时候ღ★，确实有人提过ღ★，是否组成村民罢免委员会ღ★，但无论采取什么办法ღ★，都躲避不了村委会本身ღ★。即使单独组成罢免委员会也存在这个问题ღ★，还得有村委会来组织罢免委员会ღ★。”当初之所以没有将成立村民罢免委员会写进法律条文ღ★，主要原因是认为罢免委员会脱离不了村委会的控制ღ★。事实上ღ★，成立罢免委员会恰恰是摆脱村委会控制ღ★，在罢免程序中发挥独立ღ★、中立作用的重要环节ღ★。只要立法明确将提出罢免要求的村民和村委会成员及其直系亲属排除在罢免委员会之外ღ★，我们有理由相信ღ★，处于中立地位的村民可以公正地对待争议双方ღ★，主持罢免会议ღ★，保障罢免程序的顺利进行ღ★。建议《村民委员会组织法》增加一条规定ღ★：“村民会议应当推选罢免委员会ღ★，由罢免委员会主持罢免活动ღ★。罢免委员会成员ღ★，不包括提出罢免要求的村民ღ★、村委会成员及其直系亲属ღ★。”

　　选举程序看上去复杂ღ★、严谨ღ★，实际上操作比较宽松ღ★，而罢免程序看似简单ღ★，但执行严格ღ★，操作起来难度大ღ★。因此ღ★，村委会在选举的时候往往鼓励村民多投票ღ★，罢免的时候想办法让村民少投票ღ★。很多地方性选举法规和县ღ★、市的罢选程序也明确规定ღ★：“召开罢免表决会议不设流动票箱ღ★，也不实行委托投票ღ★。”但在农村人口频繁流动的背景下ღ★，如果委托投票被取消ღ★，流动票箱被限制ღ★，“空挂户”占了选民数量却不表达意愿ღ★，许多表达意愿的选民却没有投票机会ღ★，罢免案是很难得到通过的ღ★。因此ღ★，为了充分保障村民的罢免权ღ★，确保罢选程序的公平ღ★，立法应当允许委托投票与流动票箱适用于罢选程序ღ★。

　　程序在法律运作过程中是至关重要的因素ღ★，它是法律公正执行的有力保障ღ★。“程序使法律获得生命ღ★，无程序即无法律ღ★。”罢免会议是否能够公开ღ★、公平ღ★、公正地对罢免案作出表决ღ★，取决于议程是否规范和完善ღ★。各省级地方性选举法规对罢免会议的议程规定的并不明确ღ★，但不少县ღ★、市进行了有益的探索ღ★。笔者认为ღ★，省级地方性选举法规应当不断总结罢免的实践经验ღ★，明确规定罢免会议的议程ღ★，确保罢免会议的顺利进行和表决结果的公正性ღ★。如《大连市村民罢免村民委员会成员暂行办法》将罢免会议的议程归纳为五个步骤ღ★：（1）由联名要求罢免村民委员会成员的代表宣读罢免理由ღ★；（2）被要求罢免的村民委员会成员提出申辩意见ღ★；（3）调查组报告调查取证情况ღ★；（4）由本村有选举权的村民以无记名的投票方式进行表决ღ★。设立秘密写票处ღ★，实行公开唱票ღ★、计票ღ★、监票ღ★，并当场公布投票结果ღ★；（5）村民大会召开后3内ღ★，用公告的形式公布表决结果ღ★。

　　根据《村民委员会组织法》第十四条ღ★，有选举权的村民过半数投票,选举有效;候选人获参加投票村民过半数选票就可当选ღ★，即“双过半”金狮贵宾会官网appღ★，获得全体有选举权的村民1  /  4  的赞成票以上的候选人就有可能顺利当选ღ★。但根据第十六条,罢免却显得不容易,须经有选举权村民过半数通过ღ★，即“单过半”ღ★。在当前农村劳动力频繁流动的大环境下,使得罢免的提起相当困难,很难达到法律规定的条件ღ★。罢免案即使提起,也很难获得通过ღ★。因为在当前的情况下,能够召集“有选举权的村民过半”开会已十分不易ღ★，而要这过半数的村民几乎一致地通过一个罢免案则更困难ღ★。从本条的立法本意而言ღ★，是为了规范村民行使罢免权,让村民能慎重而稳妥地行使罢免权,但是慎重稳妥的目的仍是行使罢免权而非不行使ღ★。通过罢免要求的村民人数比例规定得过高ღ★，在一定程度上使得村民的罢免权形同虚设ღ★，很难起到监督的作用ღ★。当选相对容易而罢免相当难,延续了中国政治文化中“上台容易下台难”的惯常逻辑,不利于加强对村委会成员的监督,不利于提高整个村委会成员的素质ღ★。笔者认为ღ★，应当修改《村民委员会组织法》ღ★，统一当选票数与罢免票数ღ★。至于当选或罢免票数是以“1  /  4  ”为准还是以“1  /  2  ”为准呢?笔者认为应以“1  /  2  ”为准ღ★。选举(包括罢免)的过程实质也是村民形成共同意志的过程,获得相对多数才是合理的ღ★。当选只需超过全体选民1  /4  而没有过半,不能代表大多数有选举权村民的意志ღ★；仅以1/  4  强的票数勉强当选,在实际工作中是很难得到多数村民支持的ღ★。所以,建议修订《村民委员会组织法》ღ★，将当选和罢免的票数统一规定为“超过有选举权的村民半数”ღ★。

　　5董磊明ღ★：《村民的罢免权及其行使的阻力》ღ★，载《中共福建省委党校学报》2000年第2期ღ★，第14－15页ღ★。

　　7参见赵小勇ღ★：《随意调整ღ★、撤换村委会干部违法》ღ★，载《人民日报》2000年10月12日第10版ღ★；赵宁章ღ★：《巫山县纠正违反〈村委会组织法〉错误决定ღ★，四名村主任官复原职》ღ★，载《农民日报》2000年8月11日第1版ღ★；王群ღ★：《村主任把镇政府告上法庭》ღ★，载《乡镇论坛》2001年第5期ღ★。

　　13参见董碧水ღ★：《谁在阻挠村民行使罢免权》ღ★，载《中国青年报》2000年10月13日第7版ღ★。

　　16参见胡天忠ღ★：《关于村民委员会成员罢免议案的调查和思考》ღ★，载《中国行政管理》2001年第11期ღ★。

　　18参见陈丽平ღ★：《罢免程序ღ★：在村民选举实践中完善ღ★，载《法制日报》2003年2月14日第4版ღ★。陈丽平ღ★：《村民罢免村官法律适用难  》ღ★，载《法制日报》2005年10月18日第4版ღ★。

　　21余维良ღ★：《31个省级村委会选举地方性法规之比较》ღ★，载《我们仍在路上--村民选举与村民自治研究论文集》ღ★，西北大学出版社2003年版ღ★。

　　22参见马俊军ღ★：《村民自治中罢免问题的法律探讨》ღ★，载《国家行政学院学报》2003年第1期ღ★。

　　25参见马俊军ღ★：《村民自治中罢免问题的法律探讨》ღ★，载《国家行政学院学报》2003年第1期ღ★。

　　29参见张春生主编ღ★：《中华人民共和国村民委员会组织法释义》ღ★，法律出版社1999年版ღ★，第43页ღ★。

　　[3]  胡健.  遏制“贿选”ღ★：法律规制和社会治理[J]．湖北社会科学ღ★，2005（5）ღ★，23－26ღ★。

　　[4]  杨海坤.  由罢免村委会引起的法律思考[J]．法学ღ★，2002（2）ღ★，13－17ღ★。

　　[5]  余维良.  31个省级村委会选举地方性法规之比较[A]．我们仍在路上--村民选举与村民自治研究论文集[C]ღ★，西安ღ★：西北大学出版社ღ★，2003ღ★。

　　[6]  白钢.  村委会选举ღ★：进程与挑战[A]．村民自治论丛(第一辑)  [C]ღ★，北京ღ★：中国社会科学出版社ღ★，2001ღ★。

　　[8]  张春生.  中华人民共和国村民委员会组织法释义[M]．北京ღ★：法律出版社ღ★，1999ღ★。